劉亞東 ：抓住科技體制改革的“牛鼻子”！
編者按：隨著世界百年未有之大變局加速演進，科技創新成為國際戰略博弈的主戰場。在此背景下，如何把握全球創新競爭的主動權？我院主持編寫的《2021中國改革報告》指出，十四五及今后一段時期內，要繼續發揮科技體制機制改革作為推動科學發展和技術創新“牛鼻子”的作用，并提出相關政策建議?，F摘編，供參閱。
世界知識產權組織發布的2021年全球創新指數顯示，我國科技創新能力在132個經濟體中位列第12位，較上一年前進2位。
中國科學院科技戰略咨詢研究院等聯合發布的2021研究前沿熱度指數顯示，在11個大學科領域整體層面，我國前沿研究熱度穩居第2，與美國的差距進一步縮小。
面向未來，為實現躋身創新型國家前列、建設世界科技強國的目標，我國要以科技體制改革三年攻堅方案為主線，重點推進新型舉國體制、著力強化企業創新主體地位、提升科技成果轉化質量和效率、落實科研項目經費管理改革、重視科技人才創新活力和高水平創新隊伍建設、優化科技創新生態、積極參與全球科技治理。
一、加快轉變政府科技管理職能，科學處理政府與市場主體定位關系
目前，我國關鍵核心技術攻關新型舉國體制尚處于探索 階段，實踐中面臨著諸多困境。
一是政府與市場在新型舉國體制運行過程中的作用邊界模糊，政府存在缺位、越位、錯位問題，“政產學研用”合作模式中參與主體各自為政的體制障礙難以清除。二是我國“揭榜掛帥”機制還未形成成熟穩定的制度體系，市場主體參與度較低，各地探索分散，同現行的科技項目管理方式還存在諸多不相適應的地方。
面對百年未有之大變局和新一輪科技革命、產業變革的考驗，在關鍵核心技術領域實行新型舉國體制是可行且必需的。針對目前舉國體制的局限性及實踐過程中出現的新情況，一是要進一步轉變政府職能，以柔性方式更好地滿足技術創新的需求。建立科學化、民主化的目標任務決策機制，暢通有效的市場反饋渠道。政府推動重大科技項目的方法和手段要在更大程度上實現從領導到引導、從指揮到服務、從定規劃到定規則的角色轉換。在新型舉國體制架構內，必須賦予研發單位獨立、完整的法人格和自主權，鼓勵新型研發機構探索各種符合創新規律的管理模式。二是要明確政府和市場的關系，有效界定創新主體的權責利關系。以任務為導向，利益為驅動，項目為紐帶，構建生機盎然的“政產學研用”協調聯動的創新群落和戰略科技力量體系。建立健全科技、產業、金融良性互動的創新生態體系，著力在“卡脖子”領域加大科技、金融、政府等多方資源配置。
三是繼續推動重大科技項目立項和組織管理方式改革，平衡政府與市場主體參與程度，建立中央與地方各級互通共享的技術需求體系，將重大項目的實施與研發機構的能力建設結合起來，完善資金支持方式，科學設計項目評價機制，落實高校、科研院所支持人才創新創業的工作制度。
二、強化企業主體地位，健全企業技術創新政策體系
“十四五”時期，我國企業創新發展的外部環境發生深刻變化，中美貿易摩擦及圍繞科技創新展開的國際戰略博弈給我國企業融入全球創新體系帶來挑戰。此外，關鍵核心技術創新性強、發展變化快，面臨著更大的市場不確定性。高新技術企業作為國民經濟中最活躍、最富有創造性的要素，應該成為我國科學發展和技術創新的中流砥柱。
2021年，中央和地方政府在相關部署中多次強調要加強企業創新主體地位。但當前我國企業仍面臨著創新動力不足、創新能力缺乏的現實困境，政策風險、市場風險嚴重影響了技術創新的積極性，企業創新主體作用難以充分發揮。針對目前企業創新發展的問題，要通過體制改革積極營造有利的政策體系和制度環境，注重在與市場需求的耦合中創造價值，用市場需求倒逼前端技術創新。
一是推動政策資源向技術創新導向轉變，構建更加科學、靈活的創新政策工具組合。完善財政科研經費投入與使用機制，加強財政補貼、稅收優惠、政府采購制度。
二是完善創新激勵機制，讓創新主體合理分享科技成果轉化收益，為企業創新提供內在驅動力。
三是明確不同所有制企業在創新體系中的功能定位和市場分工，構建科學統籌配置創新資源的機制。
四是探索建立應急性技術預見機制和企業創新風險承擔和容錯機制，寬容失敗，允許試錯。
五是完善知識產權保護制度，加強在新興技術領域等方面的立法和政策制定，加強國際知識產權規則研究和知識產權海外維權援助機制。
六是加快形成有效支撐創新的金融體制，加強要素市場制度建設和資本市場基礎制度建設，降低市場風險。
三、完善科技成果轉化有效運行機制，提升轉化質量和效率
2015年以來為推進科技成果轉化，國家先后修訂《促進科技成果轉化法》，發布《實施〈促進科技成果轉化法〉若干規定》、《促進科技成果轉移轉化行動方案》，但科技成果轉化依然是科技創新體系的薄弱環節，科技與經濟“兩張皮”的現象沒有得到根本性解決，科技成果轉化率不高、轉化質量不理想。
針對科技成果轉化過程中存在的痛點、難點問題，需要政府、科研院所、高校、企業及成果轉化平臺協同參與，促進科技成果供需雙方精準對接，提升成果轉化效果。同時也需要從不同利益主體角度出發，采取更為精準有效的政策措施。
一是從頂層設計來規范指導成果轉化工作。落實科技成果評價改革，健全多維度、多主體的科技成果評價體系；完善科技成果轉化和需求導向機制；探索和完善政府部門、科研院所、高校、企業等協同創新機制；修訂、細化同新形勢新要求不相適應的科技成果相關法律法規。
二是加強中央與地方相關政策的銜接，制定出符合各地實際的科技成果轉化政策及實施細則；明確各相關部門的職責，建立科技成果轉化政策協調機制。
三是建立合理的激勵機制，明確利益相關者的定位，健全以知識價值為導向的成果權益分配機制，在政府采購、稅收優惠、財政支持等方面的政策制定向科技成果供給方傾斜，完善股權、期權和分紅等多元化經濟激勵政策，提升科研院所、高校、企業和科研人員的成果轉化熱情。
四是推進產學研融合的技術創新體系建設，加大推進由企業、高校、科研院所、中介機構、新型研發機構等創新主體組成的創新聯合體建設，暢通轉化渠道。
五是優化知識產權保護機制。根據創新活動的規律和特點，建立目標考核體系并制定知識產權激勵方案；探索政府資助項目的專利權向發明人或設計人、中小企業轉讓的辦法或利益分配機制，讓投資者和科研人員更多地分享研發成果商業轉化形成的收益；力求在知識產權的獲取、歸屬、分配、轉移等方面，符合市場經濟原則、國家利益和國際慣例。
四、落實科研項目經費管理改革，拓展科研經費投入方式
國家統計局公布數據顯示，2021年我國全社會研究與實驗發展（R&D）經費投入為27864億元，較上年實際增長9.4%；R&D經費與國內生產總值（GDP）之比達到2.44%，較上年提高0.03個百分點。
目前，我國科研經費“放管服”改革的政策措施已較為完善，重點在于打通政策落地“最后一公里”。例如，經費使用包干制是科研領域“放管服”改革的一項具體舉措，但中央有關部門和部分地方政府對于該項舉措尚處于初期探索階段，對包干制的制度建構還未達成共識，政策落地緩慢。
針對經費改革過程中可能出現的情況，科研經費管理主管部門和項目承擔單位要積極行動。一是修改與黨中央、國務院有關文件精神不符的部門規定和辦法，并根據具體情況作出及時、靈活的調整。二是加大政策宣傳培訓力度，讓科研人員、財務人員、審計人員、科研助理等充分理解政策措施。三是中央相關部門要加強政策落地督查，地方有關部門要結合當地科研實際，盡快出臺實施細則，落實科研項目資金管理改革舉措，形成中央與地方聯動。
針對科研經費投入機制，在繼續擴大經費投入規模的同時，還需進一步優化經費投入結構。一是優化政府資金投入，進一步向經濟社會發展最迫切的重大需求集中，向重點領域和關鍵行業傾斜。二是發揮企業主體作用，鼓勵企業進一步加大對原始創新和核心技術攻關的研發投入，通過組建創新聯合體等方式強化產學研合作。三是健全全社會多元化投入機制。重大攻關項目的投資通常都是規模大、周期長、風險高，財政砸錢的單一模式在今天難以為可持續創新和發展提供保障，多元化的投融資渠道是必然選擇，要完善社會捐贈、風險投資、金融科技產品等資金來源渠道。
五、完善人才培養使用體制，塑造我國科技人才制度優勢
習近平總書記指出：“人才是創新的根基，是創新的核心要素。創新驅動實質上是人才驅動?！?/span>
2021年我國科技人才發展體制機制在人才培養、評價、激勵等關鍵環節取得多點突破，為科研人員松綁減負、擴大自主權、加大科技成果轉化激勵，但適應創新驅動需要的科技人才隊伍建設依然是我國建設科技強國的薄弱環節。一是我國還缺乏有效的科技領軍人才選拔培養機制。二是青年科技人才激勵評價政策制度化水平較低，存在政策透明度不足、評價標準“一刀切”的問題。三是目前針對企業科技人才的激勵機制不完善。
針對于此，一是要高度重視并構建出領軍人物培養選拔機制，圍繞該類科技人才制定相關激勵政策措施內容，為其提供良好的科研環境和經費支持。二是聚焦2035年重點科技領域，建立健全制度化、差異化的青年科技人才激勵評價體系和評價互動機制。三是構建多樣化的激勵模式，根據科技人才成長周期靈活運用激勵方式，強化信息披露和內外部監督。四是堅持“破四唯”和“立新標”并舉，加快構建起符合科研規律和人才成長規律、回歸科學價值本源的科技人才評價體系，研究制定與崗位特點、研究性質等相適應的科技人才分類評價標準，建立政府、企業等多元主體參與的人才管理與服務體系。
目前，人才評價改革仍然處于探索階段，中央及地方相關部門應準確把握管理邊界，密切跟蹤改革進展，及時調整政策措施，持續推動各類評價考核工作。
六、加快建設開放創新體系，優化創新外部發展環境
新形勢下，受到貿易保護主義和逆全球化因素的影響，全球科技治理格局的不穩定性、不確定性明顯增加。中美在科技和經濟領域的競爭是長期的，美國將會持續對中國的技術封鎖和遏制行動，這將會影響中國與其他國家的雙邊多邊合作。而當代科學、技術以及相關產業發展到這樣的程度，以至于任何國家都不可能在每個技術領域都做到世界第一；任何國家都不可能完全依靠自己的力量解決所有的創新難題。
在此背景下，一是要以更加開放的心態擁抱全球創新，深化國際科技創新開放合作，構建多層次、多渠道的科技交流合作體系，創新國際科技合作交流機制。二是努力融入世界產業鏈，積極參與國際分工與合作，加強創新生態多邊合作，統籌利用全球科技創新資源，為創新發展營造良好的外部環境。三是要進一步健全支持原始創新的體制機制，完善關鍵核心技術攻關體系，要盡可能把更多的核心技術掌握在自己手中，形成有效的制衡和交換能力，以擺脫對國外技術單方面依賴的困境。
四是要構建開放的平臺。以國家政策和資金為引導，廣泛吸納各方面力量（包括國外力量）參與，鼓勵不同市場主體運用市場機制開展合作。國有研究機構和企事業單位要繼續發揮重要作用，鼓勵民營企業積極參與，為我國科技發展和技術創新注入新鮮血液。
回顧2021年，全國科技界依據國家重大決策部署，推動各項任務扎實落地，科技創新在防控疫情、推動高質量發展、構建新發展格局和保障國家安全中發揮了重要作用，實現“十四五”良好開局。當前，科技創新已成為百年未有之大變局的關鍵變量。十四五及今后一段時期內，要繼續發揮科技體制機制改革作為推動科學發展和技術創新“牛鼻子”的作用，面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，優化制度設計、凝聚創新主體、整合創新資源。解決更深層次體制機制障礙、打通政策落地“最后一公里”，強化國家戰略科技力量、提升企業技術創新能力、激發人才創新活力、加強科技開放與合作，發揮科技對國家發展和安全的戰略支撐作用，全面塑造我國高質量發展新優勢。
本文摘編自深圳創新發展研究院《2021中國改革報告》之科技體制改革篇。作者劉亞東系南開大學教授、新聞與傳播學院院長，科技日報原總編輯。
